Pesquisa em foco: Entrevista

Ligia Sica e Angela DonaggioDa esquerda para a direita: Ligia Sica e Angela Donnagio
As pesquisadoras da DIREITO SP Ligia Paula Pires Pinto Sica, doutora em Direito Comercial pela USP e professora do GVlaw, e Angela Donaggio, doutoranda em Direito Comercial na USP, são autoras do livro “Estado e Empresa: uma Relação Imbricada”, que acaba de ser editado pela Coleção Acadêmica Livre, em formato digital de livre acesso.

O livro ganha importância em meio à discussão - anacrônica, na opinião de Antonio Angarita, professor fundador da DIREITO SP e coautor do livro - sobre a relação entre os dois polos. Em entrevista ao site da DIREITO SP, Ligia e Angela comentam o convívio, abordado de maneira inédita no livro ao mergulhar na legislação para desvendar as diversas formas pelas quais se relacionam. Leia a seguir trechos da entrevista.

DIREITO SP - A relação entre Estado e empresa é sempre conflituosa?

LIGIA SICA - No começo da elaboração do livro, discutimos a respeito de que Estado e de que empresa iríamos tratar. São dois conceitos complexos, multifacetados e plurívocos. Ao analisar a dinâmica entre eles, vimos que é difícil estabelecer conceitos estanques e dissociá-los para fins de análise do relacionamento entre Estado e empresa. Daí o termo “relação imbricada” no título do livro. Quem precisa mais de quem eu não sei.

Às vezes, o relacionamento é conflituoso, como qualquer tipo de relação. Mas em muitos casos, especialmente no Brasil, a relação não é de conflito, mas de parceria. À medida que íamos aprofundando o estudo, começou a se formar a imagem de um pêndulo que mostra que a relação entre Estado e empresa pode oscilar entre um quase ‘laissez faire’ e a ingerência estatal que beira o intervencionismo ‘hard core’.

ANGELA DONAGGIO - O pêndulo oscila entre o Estado regulador e o Estado parceiro. Na verdade, é possível que uma consonância muito forte entre Estado e empresa não seja necessariamente algo muito bom para a sociedade como um todo.

DIREITO SP - Quais fatores influenciam as relações?

SICA - Depende dos contextos econômico e político. Estado e empresa são centros de poder. O Estado, como centro de poder, pode se configurar como autocrático ou como liberal. A empresa também é um centro de poder. O relacionamento de ambos será influenciado por diversos fatores – econômicos e políticos – presentes na dinâmica de atuação de cada um destes centros de poder.

DONAGGIO – No atual sistema capitalista busca-se um equilíbrio no qual o Estado não tenha tanto poder para não se tornar totalitário e a empresa também não tenha tanto poder de ditar políticas públicas. A democracia diminui quando há a supremacia exacerbada da empresa e também quando o Estado liberal predomina desenfreadamente. Trata-se de uma recorrência histórica.

DIREITO SP - Como esse movimento pendular explica a recente crise internacional?

SICA - Citar uma ditadura é muito fácil para ilustrar a situação em que o Estado toma tudo para si e a  iniciativa privada é reprimida. Na América Latina temos facilidade de enxergar essa dinâmica. Para tentar enxergar a dinâmica oposta, de afastamento do equilíbrio em direção à empresa e ao capitalismo superpoderoso, utilizamos o exemplo da crise que teve início nos Estados Unidos com os subprimes (hipotecas de alto risco).

Quando o Estado tira um pouco a mão, há predomínio de outros valores, os valores negociais. É o dinheiro, é o capitalismo dando as cartas. No caso americano, o afastamento da mão reguladora e fiscalizadora do Estado abriu espaço para uma liberdade negocial, embasada na lógica do trading e não na lógica do Estado regulador e fiscalizador, que é voltada para o que é justo e para a tutela de proteção do consumidor ou do investidor. Enfim, a crise americana dos subprimes foi um bom exemplo do espaço do Estado regulador sendo tomado pela inventividade daqueles que criam produtos financeiros diante da ausência de fiscalização adequada.

DONAGGIO - Ao analisar a questão da crise dos subprimes nos Estados Unidos, vemos que as empresas adquiriram muito poder pela falta de atuação reguladora do Estado, algo influenciado ao longo dos anos pelo poder e lobby das instituições financeiras. A gravidade da situação nos Estados Unidos foi resultado, dentre outros fatores, da desregulamentação. É recorrente no capitalismo a existência de crises e a tentativa de superação por meio de leis e ajustes da atuação do Estado. O poder da empresa vai aumentando até gerar uma crise.

DIREITO SP - Mas a própria crise abriu espaço para o Estado voltar a ter um braço forte, não é verdade?

DONAGGIO – Em muitos países desenvolvidos, inclusive nos Estados Unidos, foi a única forma de recuperar o sistema e reestabelecer o equilíbrio. O resultado dessa missão regulatória foi uma injeção de muitos bilhões (de dólares) para tentar mitigar a crise sistêmica. E, no final das contas, o Estado liberal americano acabou assumindo um pouco as características do capitalismo estatal, ao tentar salvar bancos e seguradoras. Mesmo os países tidos como mais liberais acabaram tendo de intervir.

SICA -  Mais uma vez aparecem Estado e empresa como centros de poder, um tentando subjugar o outro. Ainda que Estado e empresa sejam parceiros em muita coisa, obviamente no ambiente do mercado financeiro aqueles que negociam querem mais liberdade para criar inovações financeiras, instrumentos que têm o potencial de gerar problemas se o Estado não fiscalizar e ficar de olho no risco e no retorno.

DONAGGIO - É uma queda de braço, com a privatização do Estado ou publicização da empresa, como ocorreu com alguns bancos americanos. Às vezes, o Estado é proativo até demais. Nesses casos, busca-se o Estado mínimo. Quando acontecem graves problemas no âmbito privado, busca-se o Estado. Nós entendemos isso como processo cíclico na relação entre Estado e empresa.

 

DIREITO SP - Será sempre cíclico o processo?

DONAGGIO - Há o Estado interventor-empresário, que intervem efetivamente na economia com uma sociedade de economia mista, por exemplo, uma empresa pública. Um segundo tipo é o Estado regulador-indutor, que pode induzir as práticas.

SICA -  Há fatos históricos que demonstram que os movimentos do Estado em relação à empresa se condicionam pela conjuntura política e econômica e a consequência disto é a geração dos tais “ciclos”. Veja que o Estado desenvolvimentista brasileiro, num momento em que tinha como objetivo industrializar o país e fazer a economia crescer, utilizou legislação indutora, que levou a reduções de impostos e incentivos do BNDES para fazer surgir uma indústria têxtil, por exemplo.

Em outro momento, o Estado utiliza este mesmo mecanismo indutor para aumentar a taxa de sobrevivência de micro e pequenas empresas. Todavia, quando muda o contexto histórico brasileiro, o Estado se retrai e privatiza ou utiliza outros mecanismos para se relacionar com o ente privado, numa espécie de delegação da prestação de seus serviços, a exemplo da celebração de convênios, concessões, parcerias público-privadas etc.

DONAGGIO - E o terceiro é o Estado parceiro, das parcerias público-privadas, das concessões, licenciamentos e consórcios.

DIREITO SP - O pêndulo se adapta bem à caracterização do governo atual? Que papel assume?

SICA -  Creio que sim. A depender do contexto econômico, o Estado tem de ser realmente maleável. Não é o caso de não ter consistência ideológica. Parte das manifestações de junho indica isso, ao questionar o Estado por não representar os anseios da população e por não manter-se fiel a ideais que pregava antes de ser governo. Não é adequado, mas é comum. É como funciona o jogo político. Veja que os países mais autoritários da América do Sul, os mais inalteráveis e refratários à negociação são ostracizados.

DONAGGIO - O governo atual parece favorecer algumas empresas consideradas amigas. A intervenção do BNDES no momento da crise pode ter sido salutar. Mas o fato é que, após a recuperação, o Banco continuou a investir em certas empresas que não “precisavam” receber crédito subsidiado, já que conseguiriam recursos alternativos, inclusive devido à abundancia de recursos a baixo custo em todo o mundo. Para alguns, o BNDES pode ser extremamente benevolente, já que dá crédito sem critérios claros e sem exigir transparência elevada e boas práticas de governança.

DIREITO SP - Como caracterizar o Estado no momento atual?

SICA - É intervencionista em diversos momentos, a exemplo das políticas do governo para o setor elétrico e ao observarmos a atuação do BNDES.

DONAGGIO - O Estado esteve muito intervencionista nos últimos anos. O público e o privado estão muito imbricados. O governo atual usa o Estado de forma intervencionista e de parceria, voltando à ideia do Estado desenvolvimentista, com pontos positivos e negativos. A política de criação de campeões nacionais, por exemplo, é uma iniciativa muito contestada, especialmente de commodities. Outros exemplos são as intervenções recentes do governo em empresas estatais dos setores financeiro e elétrico.

DIREITO SP - E qual seria o modelo ideal?

SICA -  O modelo ideal é, de certa forma, o centro do pêndulo. É o que leva em consideração o direito da iniciativa privada e permite que ela cresça, deixando a livre concorrência auto-regular parte das relações e, ao mesmo tempo, termos a presença de um Estado que não seja omisso. Estaremos próximo do ideal quando os regimes estiverem tão perto da democracia, do respeito ao cidadão e da iniciativa privada quanto possível. E quando o Estado atuar como garantidor do cidadão, quando der liberdade sem oprimir a iniciativa privada, que então poderá criar, desenvolver-se tecnologicamente, guiar-se pelos seus parâmetros negociais, mas respeitando o investidor, sendo transparente e cumprindo a legislação, sem subterfúgios. Não existe esse ideal. Não consigo achar um exemplo concreto. Acho que nenhum Estado conseguiu conjugar todas essas facetas.

DIREITO SP - Nessa discussão, como se encaixa o lobby?

SICA - Nos EUA, o lobby é regulamentado e funciona. Uma empresa do setor de papel quer discutir determinada questão com um deputado ambientalista. A empresa leva o tema ao deputado por meio de uma empresa de lobby, que faz contato e apresenta a argumentação. Esse trabalho é pago e, por determinação legal, é divulgado publicamente quanto foi pago e quem fez o pagamento.

DONAGGIO - O problema é o lobby favorecer as grandes empresas ou grupos de empresa que têm mais poder econômico para contratar o lobista. De certa forma, esses grupos econômicos fortes conseguem burlar o previsto pela democracia de que todos consigam buscar seus interesses independentemente de seu poder econômico.

SICA – De fato, é inadequado que só seja representado aquele que tiver dinheiro para pagar o lobista. Mas representantes dos movimentos ambientalista e feminista, por exemplo, que não têm recursos, conseguiram levar suas reivindicações por meio de lobby no contexto americano. Então, lá, a atividade não é assim tão condenável, principalmente porque existe uma regulamentação da atividade. Vai me dizer que não existe lobby no Brasil e que não existem empresas que contratam alguém em Brasília para conversar com um deputado?

Sabemos que existem lobistas, eu conheço alguns que realizam esse trabalho, sem nenhuma obrigação de dizer quais grupos de interesse representam, quem são seus clientes e quanto estão lhe pagando. Por isso, não podíamos deixar de fora esse tema, que trata de uma forma de relacionamento entre Estado e empresa, sob o risco de parecermos ingênuos.

DIREITO SP - Qual posição é assumida?

SICA - Deixamos clara nossa posição jurídica de que o sistema brasileiro é inadequado. Há duas pesquisas a respeito do tema, uma delas feita com apoio do Ministério da Justiça, sobre a necessidade de regulamentação do lobby no Brasil. Se existe de fato e não de direito, esse lobby não é desejável na medida em que só serve àqueles que têm condições de pagá-lo. Mas, se vai existir de fato, é melhor que seja regulamentado. Estado e empresa se relacionam também por meio de profissionais lobistas e estas pessoas precisam ser colocadas sob os holofotes, é necessário jogar um pouco de luz na questão. Se o lobista não precisa divulgar informações e for mal intencionado, pode ter espaço para corromper porque não precisa prestar contas.

 

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